ข้อมูลประกอบการพิจารณา

     ประเทศไทยได้เข้าสู่สังคมสูงวัยเต็มตัว เป็นวิกฤตโครงสร้างประชากรไทยที่จำนวนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น ในขณะที่จำนวนวัยแรงงานลดลง คาดว่าในปี 2580 จำนวนผู้สูงอายุจะเพิ่มถึง 30% ของจำนวนประชากรทั้งหมดหรือ ประมาณ 19.8 ล้านคน ปัจจุบันมีผู้สูงอายุยากจนถึง 1.19 ล้านคน การระบาดของโควิด-19 ที่ผ่านมาพบว่าผู้สูงอายุกว่า 38% ต้องพึ่งพิงรายได้จากลูกหลาน รองลงมา 19% พึ่งเบี้ยยังชีพจากรัฐ ส่วนคนที่ได้รับบำนาญมีเพียง 8% โดยมีผู้สูงอายุ 36% สูญเสียรายได้จากการขาดอาชีพ ทำให้สัดส่วนการทำงานลดลงและต้องพึ่งเบี้ยยังชีพเพิ่มขึ้นถึง 40% และมีเพียงข้าราชการเกษียณที่มีบำนาญจากงบประมาณรัฐ ส่วนลูกจ้างของสถานประกอบการมีบำนาญที่มาจากการสะสมร่วมกันของลูกจ้างและนายจ้างในระบบประกันสังคมไม่เพียงเท่านั้น สำนักงานสถิติแห่งชาติสำรวจผู้ทำงานในปี 2561 มีจำนวน 38.3 ล้านคน ในจำนวนนี้เป็นแรงงานนอกระบบคือไม่มีหลักประกันสังคมใด ๆ 55% หรือจำนวน 21.2 ล้านคน ซึ่งคือคนทำงานที่มีการศึกษาไม่ในภาคการเกษตร คนเหล่านี้ย่อมไม่มีรายได้เพียงพอสะสมเพื่อไว้ใช้เป็นบำนาญเมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ ทำให้ประเทศไทยเผชิญปัญหาการเข้าสู่สังคมสูงวัยโดยที่ผู้สูงอายุส่วนใหญ่ไม่มีบำนาญเป็นหลักประกันรายได้รายเดือนที่เพียงพอ การแก้ปัญหาโดยการจ่ายเบี้ยยังชีพรายเดือนให้ผู้สูงอายุเป็นเพียงการประทังปัญหาเมื่อปลายเหตุและเป็นการแก้ปัญหาเชิงสงเคราะห์ ในขณะที่การมีคุณภาพชีวิตที่ดีเป็นสิทธิของผู้สูงอายุที่รัฐต้องรับรองสิทธิและพึงจัดการให้ได้รับการช่วยเหลือที่เหมาะสมตามศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ จึงสมควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทในการคุ้มครอง ส่งเสริมและสนับสนุนผู้สูงอายุในเรื่องต่าง ๆ ให้เพิ่มขึ้น อันเป็นผลสืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในหมวด ๆ สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย มาตรา 48 วรรคสอง บัญญัติรองรับสิทธิของบุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ และหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 71 ได้บัญญัติให้รัฐพึงให้ความช่วยเหลือเด็ก เยาวชน สตรีผู้สูงอายุ คนพิการ ผู้ยากไร้ และด้อยโอกาสให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีคุณภาพ ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว สมควรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ อำนาจหน้าที่ของกรรมการนโยบายกองทุนบำนาญ การเปลี่ยนแปลงสิทธิของผู้สูงอายุจากสิทธิที่ได้รับเบี้ยยังชีพเป็นสิทธิได้รับบำนาญฟื้นฐานแห่งชาติถ้วนหน้า เพื่อสร้างหลักประกันรายได้ จ่ายเป็นรายเดือนอย่างสม่ำเสมอตลอดช่วงชีวิตของผู้สูงอายุที่ไม่น้อยกว่าระดับรายได้ตามเส้นแบ่งความยากจนที่กำหนดโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ประกอบกับปัจจุบันประเทศไทยได้เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ รัฐบาลได้มีนโยบายและมาตรการในการจ่ายเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุที่ต่ำกว่าระดับรายได้ตามเส้นความยากจนซึ่งไม่เพียงพอต่อการดำรงชีวิตให้มีคุณภาพได้ และเนื่องจากกองทุนผู้สูงอายุตามกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุในปัจจุบันมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนจ่ายเกี่ยวกับการคุ้มครอง การส่งเสริม การสนับสนุนและการจัดสวัสดิการให้แก่ผู้สูงอายุมีรายได้ไม่เพียงพอต่อการดำเนินการจัดระบบการจ่ายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติอย่างถ้วนหน้า จึงสมควรเพิ่มบทบัญญัติเรื่องการจ่ายเงินบำนาญพื้นฐานแห่งชาติเพื่อให้ผู้สูงอายุมีรายได้ที่เพียงพอแก่การดำเนินชีวิตตามหลักศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และให้พิจารณาอัตราการจ่ายเงินบำนาญพื้นฐานแห่งชาติแก่ผู้มีอายุหกสิบปีขึ้นไปทุกคนตามเส้นความยากจนของประเทศในทุก ๆ สามปี และบทบัญญัติว่าด้วยการมีกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ รวมทั้งกำหนดที่มาของเงินเข้ากองทุนบำนาญให้มีรายได้จากเงินบำรุงตามกฎหมายต่าง ๆ  รวมทั้งมีรายได้อื่น ๆ ตามที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้

     ร่างพระราชบัญญัติผู้สูงอายุและบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... มีสาระสำคัญสรุปได้ดังนี้

     1) ซื่อกฎหมาย เปลี่ยนชื่อเป็น "พระราชบัญญัติผู้สูงอายุและบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …." (มาตรา 1 และมาตรา 3)

     2) กำหนดนิยามศัพท์ "ผู้สูงอายุ" "กองทุนบำนาญ" "คณะกรรมการนโยบาย" และ"สำนักงาน" (มาตรา 4)

     3) กำหนดให้มีคณะกรรมการขึ้นหนึ่งชุดชื่อ "คณะกรรมการนโยบายและบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ" ประกอบไปด้วยหน่วยราชการ เอกชนและภาคประซาชน ผู้ทรงคุณวุฒิในสัดส่วนที่เหมาะสม เพื่อกำหนดนโยบายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติที่เป็นธรรมและยั่งยืน สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากร เศรษฐกิจ และสังคม ให้ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่มรวมถึงผู้เสียภาษีให้รัฐทั้งทางตรงทางอ้อม (มาตรา 4)

     4) กำหนดให้ "คณะกรรมการนโยบายและบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ" มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายการจ่ายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติที่เป็นธรรม ยั่งยืน สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร เศรษฐกิจและสังคม กำหนดระเบียบหลักเกณฑ์ จัดทำบัญชีรายชื่อ รวมทั้งการบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ (มาตรา 7)

     5) ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยกเว้นองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีหน้าและดำเนินการจัดทำทะเบียนรายชื่อผู้สูงอายุที่มีอายุครบหกสิบปีขึ้นไปเพื่อรับบำนาญฟื้นฐานแห่งชาติ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการนโยบายและบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติกำหนดในระเบียบ และให้หมายความรวมถึงการได้รับมอบหมายจ่ายเงินบำนาญพื้นฐานแห่งชาติในกรณีไม่สามารถโอนเงินเข้าบัญชีเงินฝากของผู้มีสิทธิด้วย รวมทั้งกำหนดให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย จัดทำงบประมาณประจำปีเพื่อจ่ายบำนาญพื้นฐาน (มาตรา 8)

     6) แก้ไขข้อความใน (3) ของมาตรา 9 และ (12) ของมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ดังนี้ "(3) พิจารณาให้การสนับสนุนและช่วยเหลือกิจกรรมของหน่วยงานของรัฐและภาคเอกชนเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการ และการพัฒนาผู้สูงอายุ" และ "(12) การจัดสวัสดิการในการจัดการศพตามประเพณี" ทั้งนี้เพื่อเป็นการกำหนดให้กฎหมายมีถ้อยความที่ส่งเสริมคุณค่าศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ที่เท่าเทียมกัน โดยการยกเลิกคำว่า "สงเคราะห์" ที่มีความหมายในเชิงลบและอาจด้อยค่าศักดิ์ศรีของผู้รับ ให้เป็นคำว่า "การจัดสวัสดิการ" แทน (มาตรา 6 และมาตรา 10)

     7) ยกเลิกความใน (11) ของมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 และแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553 เป็น "(11) การจ่ายเงินบำนาญพื้นฐานแห่งชาติเป็นรายเดือนเพื่อเป็นหลักประกันรายได้แก่ผู้สูงอายุตามอัตราที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นขอบ ทั้งนี้ ควรมีอัตราไม่ต่ำกว่าเส้นแบ่งความยากจนตามที่กำหนดโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในปีก่อนจ่ายด้วย และให้มีการศึกษาเพื่อปรับปรุงอัตราการจ่ายทุกสามปี" เพื่อกำหนดอัตราบำนาญพื้นฐานแห่งชาติสำหรับทุกคนเมื่ออายุหกสิบปี ให้เพียงพอต่อการดำรงชีวิตที่มีคุณภาพ โดยให้อ้างอิงจากประกาศเส้นความยากจนของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ทั้งนี้ สามารถเริ่มต้นจากการปรับเปลี่ยนการรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่จ่ายจากงบประมาณให้กับผู้สูงอายุทุกคนมาเป็นบำนาญพื้นฐานแห่งชาติตามกฎหมายนี้ (มาตรา 9)

     8) กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนขึ้นอยู่ภายใต้กรมกิจการผู้สูงอายุ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เรียกว่า "กองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ" มีวัตถุประสงค์เฉพาะให้เป็นแหล่งเงินทุนสำหรับใช้จ่ายเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ โดยมีการบริหารจัดการกองทุนที่แยกต่างหากจาก"กองทุนผู้สูงอายุ" ตามกฎหมายผู้สูงอายุเดิม โดยจัดตั้งสำนักงานขึ้นภายในกรมกิจการผู้สูงอายุ สำนักงานมีอำนาจหน้าที่จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิได้รับบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ การจัดทำงบประมาณบำนาญพื้นฐานแห่งชาติรายปี บริหารจัดการระบบการจ่ายบำนาญ จัดทำรายงาน และงานธุรการอื่น ๆ รวมถึงกำหนดเกณฑ์สรรหาและระเบียบการเพิ่มผู้ปฏิบัติงานของสำนักงานที่กำหนดโดยคณะกรรมการนโยบายและบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ กรณีที่คณะกรรมการมิได้กำหนดระเบียบ เกณฑ์ เงื่อนไข ให้ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยพนักงานราชการมาใช้โดยอนุโลม (มาตรา 11)

     9) กำหนดแหล่งที่มารายได้ของกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ เนื่องจากการจัดทำระบบบำนาญพื้นฐานแห่งชาติให้ครอบคลุมผู้สูงอายุหกสิบปีขึ้นไปแบบถ้วนหน้าที่เพียงพอ โดยใช้อัตราเส้นความยากจนที่กำหนดโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จำเป็นต้องใช้งบประมาณเพิ่มจากการจ่ายเป็นเบี้ยยังชีพตามกฎหมายผู้สูงอายุเดิม เพื่อให้กองทุนบำนาญมีความยั่งยืนและมีรายได้ต่อเนื่องจึงได้กำหนดให้เพิ่มที่มาของรายได้เพื่อสมทบเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยกำหนดแหล่งที่มาของรายได้จากหน่วยงานจัดเก็บของรัฐตามที่กำหนดไว้ในร่างกฎหมายฉบับนี้ กำหนดหลักเกณฑ์ อัตราการเรียกเก็บจากหน่วยจัดเก็บ รวมทั้งกำหนดบทลงโทษ กรณีที่การจ่ายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติล่าช้า (มาตรา 12 และมาตรา 13)

     10) แก้ไขเพิ่มเติมกรณีผู้บริจาคเงินเข้ากองทุนและกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ ให้มีสิทธินำเงินบริจาคไปคำนวณลดหย่อนภาษีเงิน่ได้ หรือได้รับการยกเว้นภาษีสำหรับทรัพย์สินที่บริจาค รวมทั้งกำหนดการแสดงแบบรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาประจำปีต่อกรมสรรพากร (มาตรา 14)

     11) กำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารกองทุนบำนาญแห่งชาติ ประกอบด้วยปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์เป็นประธานกรรมการ อธิบดีกรมกิจการผู้สูงอายุเป็นรองประธานผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนห้าคน โดยในจำนวนนี้ต้องเป็นผู้แทนองค์กรของผู้สูงอายุจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนองค์กรเอกชนที่เกี่ยวข้องกับงานด้านผู้สูงอายุจำนวนหนึ่งคน ผู้เชี่ยวชาญด้านระดมทุนหนึ่งคน เป็นกรรมการ และให้ผู้อำนวยการสำนักส่งเสริมและพิทักษ์ผู้สูงอายุเป็นกรรมการและเลขานุการ โดยใช้กฎ ระเบียบเกณฑ์ การดำรงตำแหน่ง การแต่งตั้งกรรมการเพิ่ม การพ้นจากตำแหน่ง การประชุมและการแต่งตั้งอนุกรรมการ หรือกรรมการบริหารตามบทบัญญัติตามมาตรา 5 มาตรา 6 มาตรา 7 และมาตรา 8 มาใช้ในกฎหมายนี้ (มาตรา 16 และมาตรา 17)

     12) กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติให้มีอำนาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมาย ประกอบด้วยการพิจารณากลั่นกรองแผนโครงการ ประมาณการวงเงินของกองทุนบำนาญ การลงทุน จัดหาผลประโยชน์และรายได้แก่กองทุนบำนาญ โดยการนำเงินกองทุนบำนาญบางส่วนไปลงทุนเพื่อจัดหาผลประโยชน์และรายได้แก่กองทุน ทั้งการลงทุนเองหรือมอบหมายให้สถาบันทางการเงินหรือนิติบุคคลอื่นไปดำเนินการแทนได้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไซที่กรรมการกำหนดโดยได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลัง นอกจากนี้ให้คณะกรรมการกำหนดการใช้เกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยประชุม และค่าตอบแทนอื่นตามความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง (มาตรา 18)

     13) ให้นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้มีอำนาจออกประกาศหรือระเบียบเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวงดังกล่าว (มาตรา 24)

     14) กำหนดให้ระยะเริ่มแรกในการดำเนินการของกฎหมายนี้ ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาปรับอัตราการรับบำนาญพื้นฐานแห่งชาติของผู้สูงอายุให้เพิ่มขึ้น โดยให้มีอัตราที่ใกล้เคียงกับเส้นแบ่งความยากจนตามที่สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกำหนด โดยให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในสามปีนับจากวันที่พระราชบัญญัติใช้บังคับ และกำหนดให้นายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ (มาตรา 20 และมาตรา 21)